我国政府绩效审计存在理由及对策浅析

引言：
20世纪40年代以后,境外政府审计的范围发生了很大变化,政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。目前,广泛开展绩效审计的国家不仅包括美国、英国、德国等西方国家,一些亚洲国家的政府审计机关也开展了绩效审计,例如新加坡、日本、香港等。我国自1983年建立社会主义审计制度以来,便明确提出开展经济效益审计,在理论上开始注重对绩效审计的研究；在实践中各地审计机关也逐渐开始了以效益审计为主的行业审计调查、经济责任审计、离任审计等的效益审计。但与国外相比,我国政府绩效审计的开展情况尚不尽如人意,还存在许多不足。笔者试图通过浅析浅析我国政府绩效审计实施中存在的不足,进一步提出倡议,以期对发展我国政府绩效审计有所启迪。
正文：

一、我国在开展政府绩效审计方面尚存在的不足

我国政府审计机关成立伊始就已经意识到政府绩效审计的重要性,把政府绩效审计作为一项重要的审计内容,在1985年发布的《于审计工作的暂行规定》和1988年颁布的《中华人民共和国审计条例》及1994年颁布的《中华人民共和国审计法》中都先后提到要进行绩效审计。但从我国目前政府绩效审计的发展情况看,结果并不尽如人意,还存在许多不足有待进一步解决,主要表现在以下几个方面:

(一)重财务收支审计、轻绩效审计

由于财务收支审计产生的时间比较早,理论上已比较成熟,有一套比较完整的理论体系去指导审计实践,并通过长期的实践积累了丰富的经验,因此,审计人员执行财务收支审计驾轻就熟；而政府绩效审计起步较晚，无论是理论上、还是实践上都还很不成熟,这就使得我国审计机关在分配审计资源时,偏重于财务收支审计。这种重财务收支审计、轻绩效审计的做法远远不能满足社会公众的需要。因为财务收支审计主要对被审计单位是否公允、合法地反映了其财务状况及经营成果,前后期会计处理策略是否遵循了一贯性原则发表审计意见。它对被审计单位的经营成果只能提供很粗的衡量尺度,不能提供其他情况,例如供求关系的不平衡、垄断的产生等,这些情况却能使该单位在无效管理中盈利,而且审计报告的使用者也无法从财务收支审计报告中了解被审计单位是否获得了最大利润；另外,对于一些政府部门的特殊项目,例如对下岗人员提供帮助的项目、救助失学儿童的项目等,进行财务收支审计则无法判断所提供帮助的质量和效果。然而绩效审计却可以对这些项目的经济性、效率性和效果性提供独立的评价。因此,重财务收支审计，轻绩效审计,使政府审计无法充分发挥其监督作用,严重制约了政府审计的发展。

(二)重公营企业审计、轻政府部门和非赢利组织机构审计

在审计理论与实践中存在的另一个比较突出的不足是重公营企业审计、轻政府部门和非盈利组织机构审计。该观点认为经济效益只是对于物质资料生产领域而言，而对于非生产领域的政府部门和非赢利组织机构一般不直接创造财富,其经济活动一般是一种纯消费性质的行为不具有事后补偿性,即不论是否经济、合理、有效,一旦发生就无法挽回。但事实上,政府部门和非盈利组织机构作为组织管理国家政治、经济和社会各项事业的机构或组织,它们的任何一项决策失误和工作失职都会造成某一行业或部门乃至国民经济整体建设的不协调和难以估量的经济损失；其工作效率的高低、效果的好坏都直接或间接地制约着国民经济建设的发展速度和效益的高低,因而对政府部门和非盈利组织机构进行绩效审计是非常必要的。

(三)审计管理体制不顺

我国《审计法》明确规定:国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主持管理全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。审计业务以上一级审计机关领导为主。这种审计的双重领导管理体制,从委托者、被审计者及审计者的关系看,作为被审计者的国务院各部门、地方各级政府部门与审计者同属于委托审计者领导,具有同一隶属关系和共同利益,这种政府自己使用公共财产并审查自己的关系,无法有效地保障审计机关的独立性。在实际工作中,由于各级审计机关的人权、财权主要在同级政府,上一级审计机关的业务领导作用往往被同级政府弱化,当国家利益与地方局部利益发生矛盾和冲突时,审计处理触及到地方局部利益时,审计机关和审计人员往往受到同级地方政府的干预,难以做到客观、公正,例如同级审计机关审计同级财政部门时,由于财政部门背后是同级地方政府,而同级地方政府又是审计机关的领导部门,加之同级审计机关作为地方政府的职能部门,经费直接来源于同级财政部门,所以审计机关审计同级财政时,一旦遇到利益攸关的敏感不足,有时只得迁就变通,而无法真正实现对同级政府的经济监督。

(四)目前我国审计队伍尚未达到政府绩效审计的要求

由于政府绩效审计范围广泛，审计标准、策略多样，审计结论具有建设性等，所以政府绩效审计的实施，对我国审计人员的素质有较高的要求：（1）较高的审计技术水平。（2）较高的专业水平。（3）较广泛的知识面，包括丰富的管理知识和相关法律知识。（4）较高的理解能力、浅析浅析能力、判断能力以及创造性思维能力。（5）一定的社、会生活经验，具有良好的工作作风。但是目前我国审计队伍的结构和素质尚未达到上述的要求。具体表现如下：
一是国家审计机关的人员结构不合理，突出表现在目前的审计人员主要是“财会型”人员。现在大部分的审计机构拥有一定数量的审计、财务、、和会计人才，而其他的工程经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。从世界各国的政府绩效审计实践来看，各国大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为典型的就是美国。美国会计总署由工作人员5200人左右，其中除约2500人的会计是以外，还有约1500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。我国的政府绩效审计有这比西方各国更加广泛的审计领域，实现审计人员结构的多元化也就显得更为迫切。
二是我国审计人员知识更新不够,水平有待提高难度。我国现有审计人员在知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求存在较大差距：（1）审计实务知识较多，而理论基础薄弱。目前的审计人员普遍缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对于经营管理知识不甚了解。（2）对传统审计技术较熟悉，对现代审计技术比较陌生。如归于计算机运用等不甚精通。（3）现场作业经验丰富，而综合浅析浅析不足的能力不强。部分人员的政策理解水平、业务技能较低。

二、我国加强政府绩效审计的对策浅析浅析

(一)应坚持绩效审计与财务收支审计并重

财务收支审计是对被审计单位是否真实、公允地反映其财务状况和经营成果,会计处理策略前后期是否一致发表审计意见,而绩效审计是对被审计项目的经济性、效率性和效果性发表审计意见。绩效审计所需证实的绩效指标虽然有一些需借助于财务收支审计所审定的财务数据,但它并不是财务收支审计的简单延伸,二者无论在审计目标上,还是在审计标准、审计程序等方面都存在很大的差异,而且绩效审计还能够提供许多财务收支审计无法提供的信息,如被审计单位是否因垄断等非管理因素而盈利；政府资助的救助失学儿童、帮助下岗职工等项目是否达到其预期目标等。因此,绩效审计与财务收支审计是两种不同性质的审计,不能以财务收支审计代替绩效审计。我国应尽快完善绩效审计的理论体系在分配审计资源时,应坚持绩效审计和财务收支并重使我国的政府审计能够更好地、全方位地发挥监督作用。

(二)加强对政府部门和非营利组织机构的审计

随着我国财政逐渐退出竞争领域,我们在坚持绩效审计和财务收支并重的同时,还应注重将绩效审计的重点放在对综合经济管理部门的审计上,包括政府部门财政预决算的审计、财政信用资金的审计；工商、税务等部门的审计；对掌握国家资金较多的政府部门进行各种基金审计,如待业、养老保险基金的审计；对重点建设项目实施全过程审计,如铁路、电力、水利等重点工程的审计等等,而将中、小型国有企业纳入民间审计的范围,国家审计机关应集中力量选择与国计民生有重大关系的、接受财政补贴较多或国有资产占比重较大的国有大、中型企业进行审计。如果条件成熟,也可借鉴西方国家的做法,甚至将国有大、中型企业也纳入民间审计的范围,但政府审计机关保留抽查权和复审权；政府审计机关可根据实际情况,适当确定抽查比例,以便监督审计质量。

(三)革新和完善现行政府审计管理体制

市场经济作为法制经济,客观上要求分权与制衡。我国现行政府审计管理体制不畅的主要理由是独立性不强,因此,要革新和完善现行政府审计管理体制,就必须从提高政府审计独立性着手。处于市场经济条件下的我国政府审计管理模式应向立法模式发展,让审计机关隶属于人民代表大会；因为我国人民代表大会是人民大众的法定代表,审计委托人应当是国有生产资料的名义代表——人民代表大会,而政府是受人民代表大会委托从事国家管理的,是被审计人,应受到审计监督。具体的革新措施是:审计署归属于全国人大常委会领导,负责组织和领导全国的审计工作,对全国人大常委会负责并报告工作,在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等确保政府审计独立性的条款；地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大常委会负责并报告工作,在地策略规中明确规定审计局长的任免、任期、经费来源等确保审计独立性的条款；上下级审计机关保持一定的业务领导关系；审计署也可分设派出机构对地方政府实施监督。

(四)采用多种途径，提高审计人员素质

关于审计人员队伍的建设，需要从两个方面入手：一是增加审计人员的数量。虽然自建立审计制度以来，我国审计人员在规模上有了很大的增长，但是与开展绩效审计的要求相比，审计人员的数量则显得严重不足。二是提高审计人员的素质。开展绩效审计不同于财务审计，审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识，而且要具备数学、管理学、统计学、运筹学、数量经济学、系统论、人力资源管理等许多其他学科的知识。而且，审计人员职能发挥得如何，在很大程度上取决于其素质的高低和对绩效审计策略体系的掌握和运用的程度。因此，审计机关必须通过招聘等方式积极吸收相关的各种专业人才，提高其比例，以适应之一要求，也可以通过借用民间审计和内部审计部门的力量来优化审计人员结构。此外，审计机关不仅要利用多渠道广泛宣传绩效审计，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合自己的专业技能运用绩效审计的策略。
参考文献：
[1]王学龙.当前我国政府审计工作存在的不足及对策[J].财会通讯，2003，（9）
[2]洪文盛.加入WTO对我国政府审计的影响及对策[J].财会通讯，2002，（11）
[3]李奇辉.试论我国审计制度的构建和创新[J].审计研究，2001，（2）
[4]许汉友.论政府审计与社会审计的协调[J].中国审计高级论坛，2003，（10）
[5]吴联生.政府审计隶属关系评价模型[J].审计研究，2003，（6）
[6]杨肃昌，肖泽忠.绩效审计在我国何以发展迟缓[J].中国经济时报，2003-07-22