融谈文：浅谈我国现行农村金融管理体制弊端与对策
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内容提要:本文通过对现行农村金融管理体制的弊端以及农地金融困境的浅析浅析,提出了我国农地金融制度管理创新的基本思路与基本原则,进而对我国农地金融制度管理创新的具体方案与配套措施进行了系统设计。
关键词:中国农地金融制度 管理创新 基本原则 具体方案 配套条件
农地金融制度的推行是新世纪中国农村金融体系建设的一项基础性工程,同时,也是从根本上变革现行农村金融管理体制的重要举措。从经济活动客体角度看,这是一个制度变迁的过程,从制度变革主体角度看,这是一个管理创新的过程,是一项既涉及到宏观管理体制又涉及到微观管理体制的管理创新过程。只有从宏观着眼,从微观着手,实行宏观管理体制与微观管理体制双向式配套革新,并对农地金融管理体系进行系统的整体设计,这一变革过程才能顺利推进。因此,本文首先对现行农村金融管理体制的弊端以及农地金融面临的困境进行浅析浅析,在此基础上,提出了我国农地金融制度管理创新的基本思路与基本原则,进而对我国农地金融制度管理创新的具体方案以及配套措施进行了系统设计。
一、现行农村金融管理体制的弊端与我国农地金融的困境
(一)现行农村金融管理体制及其弊端现行农村金融管理体制是在传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中逐渐形成的。在传统计划经济体制下,为了配合工业上的“赶超战略”,作为国家计划经济手段之一的农村金融管理体制,事实上发挥着压制农村金融需求,牺牲农村经济发展的作用。其中,农村金融体系的所有制结构一元化是农村金融压制的制度基础(李树生1999)。虽然在新中国成立初期我国的金融管制已经相当严格,但就金融所有制结构来说,还没有达到一元化的地步,还存在着公私合营银行、农村信用合作社以及其他金融机构。随着人民公社制度的建立,金融机构事实上就是全民所有制了。这种建立在一元化所有制结构基础上的金融管理体制是通过三个相互配套的环节运行的:①统一管理、统存统贷和统收统支;②金融工具单调,金融资产的配置方式和调节方式高度计划化;③金融体系设置和运行的管理机制行政化。
从经济与金融相互关系角度看,本来我国农村经济的落后性和原始性就不利于农村金融的成长,而旨在压制农村金融需求的金融管理体制则使农村金融发育水平极度退化,导致金融主体与经济主体之间行为的非货币化和非信用化,也使农村金融呈现出种种变异症状,突出地表现在三个方面:①银行信用性质变异,金融行为行政化;②金融机构性质变异,金融组织机构行政化;③农村金融功能变异,农村金融对农村社会再生产调控功能丧失。在实行了几十年的计划经济之后,中国在20世纪70年代末80年代初开始了市场导向的经济革新。与经济革新相配套,在金融领域首先是在制度和机构上革新了银行的“大一统”格局,即革新中国人民银行集银行和商业银行两种职能于一身的弊端。过去,人们曾错误地认为,只有这种“大一统”模式才是社会主义金融管理体制的理想模式,而农村金融管理体制革新打破了这一格局。1979年国家恢复了中国农业银行,重组了中国银行;1980年中国人民保险公司恢复了国内保险业务,实行独立经营;1984年分设了中国工商银行,中国人民银行开始行使银行职能;1985年11月中国人民建设银行全部信贷收支纳入国家信贷计划,成为银行管理下长期投资和贷款业务的专业银行。
此外,还设立了一批信托投资公司等非银行金融机构,并试图恢复农村信用合作社的群众性、性和灵活性。初步形成以银行为领导、国有商业银行为主体、保险公司以及其他金融机构并存的新型金融体系。从农村金融管理体制内部的革新来看,在市场化革新过程中,农村金融在推动农业和农村经济发展,提高农民生活水平方面发挥了极为重要的作用。20世纪80年代初期,随着农村家庭承包制的推行,农业银行和农村信用社及时调整了贷款对象和贷款方式,将原来主要向生产队发放贷款改为向农民个人发放,有效地推动了联产承包责任制的推行和农村经济的发展。80年代中期,我国农村金融体制顺应当时农村经济发展的需要,及时主动调整信贷结构,增加对乡镇企业和农村第三产业的贷款投放,从而推动了农村产业结构的调整。
进入90年代,我国农业和农村经济进入一个面向市场、开放性的发展阶段。在这种新形势下,农村金融管理体制又作出相应的革新。1994年政策性金融与商业性金融初步分离,组建中国农业发展银行,专门从事农村政策性信贷业务。1996年采取了农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系的重大革新步骤,试图恢复农村信用社合作金融的本来面目。经过20多年市场化导向的农村金融管理体制革新,我国已初步形成一个在银行领导下的,由农村信用社、农业银行和农业发展银行等多种金融机构组成的农村金融体系新框架。但现行农村金融管理体制的弊端日趋突出。具体表现在以下几个方面:(1)农业银行信贷资金超负荷运行,资金沉淀严重,缺乏支持农业的能力。(2)农业银行信贷资金非农化不足严重,信贷资金的直接或间接泄漏不足更为严重。(3)商业性职能与政策性职能未完全分开,农业银行仍承担相当部分的政策性贷款,这难免造成资金挤占挪用。(4)农业发展银行现行的行政式委托管理体制,难以防范行的道德风险不足,造成农业政策性信贷资产质量下降,不利于农业政策性金融业务的发展。(5)农业发展银行资金来源不足,结构单一。
大部分资金来自银行的再贷款,财政拨款占比很少,资金可靠性差,融资成本大。(6)农业发展银行贷款业务范围窄,缺乏有效的风险防范机制,与全面执行其职能之间存在矛盾。而且,随着我国加入世贸组织,农业发展银行在世贸组织所许可的农业支持政策中的角色定位不足尚未解决。(7)农村信用社“三性”原则尚未落到实处,农村经济组织缺乏“亲和力”,难以真正服务于“三农”。而且,农村信用社本身的性质也值得质疑。用谢平(2001)的话说:“合作制是一种产权制度或企业制度,它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制存活的条件,在当前背景下,现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。”也就是说,农村信用社何去何从至今仍是一个悬而未决的不足。(8)从资金实力看,农村信用社资金实力有限,历史包袱沉重,不良资产占比大,存量资产由于社会信用度的约束难以盘活,而增量资产由于考核力度大,难以发挥以增量调动存量的作用。而且,农村信用社缺乏有效的监管和约束机制,抵御风险能力差。(9)民间金融在融资过程中由于组织化程度低、管理法规不健全,使融资风险过大,容易引发社会不足。(10)人保集团实行商业化革新以后,农业保险由于赔付率过高已全面停办,造成政策性的农业保险的缺位。总之,在现行农村金融管理体制下,整个农村金融体系基础脆弱,各金融机构业务趋同,而且不同程度地存在离农和弃农行为(王选庆,1998a,1998b)。
(二)中国加入WTO条件下农地金融的困境加入WTO给中国农业发展提出了更高的要求,也把中国农村金融体制革新推到了一个历史的转折点,发展集约化的现代农业,需要持续、稳定、大量的长期投资,必须建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制。但是,从我国农村金融管理体制革新的具体实践看,农地抵押制度的推行却陷入了困境。从1987年开始,根据(1987)5号文件的精神,经国务院批准,在全国20个省(区、市)建立了30个农村革新试验区。试验区的试验内容涉及深化农村革新的方方面面,以明析土地产权为核心的土地制度建设毫无疑问地是最重要的试验内容之一。这方面最具代表性的有贵州省湄潭县的“增人不增地,减人不减地”和成立土地经营公司的试验,山东省平度市的“两田制”试验,苏南三县(市)的土地规模经营试验,南海市的土地股份合作制试验,湖南怀化地区的山地(包括林地)长期租赁试验以及陕西省延安地区的“四荒”地使用权拍卖试验。应该说,全国各地以明晰土地产权为核心的各种土地制度建设试验,为农地抵押制度的推行创造了一定条件,新颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》也规定,农用土地的使用权可以用于抵押。但也应该看到,我国农村土地制度建设的进展与推行农地抵押制度的要求之间,还存在很大的距离。因为,设定抵押权的目的在于保障债权的安全,不足在于我国农地抵押权本身是否安全是有疑问的。我国土地制度建设试验基本上是围绕土地的实体权进行的,对于土地的价值权不足还没有触及,而抵押权的成立是以不动产的实体权与价值权相分离为前提,专门抽出价值权作为抵押标的。也就是说,抵押权是建立在土地的价值权基础之上的,不是建立在土地的实体权基础之上的,所谓的农地使用权抵押充其量不过是一个指鹿为马的游戏而已。对于这种抵押权的安全性,连农民自己心里都没有底,更不用说胆敢把债权建立在这种靠不住的抵押权之上的金融机构了。因此,从建立以土地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制的角度看,我国土地制度建设还有很长的路要走。(责任编辑：会计论文)>
二、农地金融制度管理创新的基本思路及原则
(一)农地金融制度管理创新的基本思路根据对世界各国农地金融管理模式的浅析浅析,不难发现,尽管各国农地金融管理模式千差万别,但其根本宗旨都是一致的,即以国家政权为依托,利用现代信用制度,以银行为载体,根据农业信贷的根本特点,构建适合农业特殊需要的农业信用制度安排,支持农业稳定、持续发展。这一世界各国农地金融管理的共同的根本宗旨,也应该是我国农地金融制度管理创新必须遵循的基本思路。
(二)农地金融制度管理创新的基本原则基本原则是基本思路的具体化和实用化。制定中国农地金融制度管理创新的基本原则,必须把世界各国农地金融管理的一般规律与中国具体国情相结合。为此,提出以下原则:
(1)以法立本原则。这是世界各国农地金融管理遵循的共同原则。例如,美国农地金融管理体制的建立和运营都是以1916年颁布实施的美国联邦农场贷款法案(the Federal FarmLoan Act)为依据的。在该法案的序言中,开宗明义地提出了其立法宗旨:“本法案旨在为农业发展提供资本;旨在创造以农场抵押贷款为基础的标准投资工具;旨在使农场贷款利率均等化;旨在向市场提供美国政府债券为农业筹集资金;旨在为美国农业发展创设各种政府受托人组织和各种金融组织。”(Ivan Wright 1924:55)有鉴于此,本文倡议全国人大尽快将《中华人民共和国农地抵押贷款法案》的起草纳入议事日程,并尽快颁布实施。在该法案中,可以对2002年8月29日颁布的于2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》中,与农地抵押制度不符合的有关农地产权制度的规定予以修正和补充。
(2)市场安排与非市场安排并重、多主体参与原则。制度经济学理论表明,节约交易费用是经济组织代替市场机制的重要理由之一。在农地金融管理体制的安排中,必须高度重视提高信贷交易的组织化程度。提高信贷交易的组织化程度,可以采取两条腿走路的办法:一是利用现有的农村信用社、农业银行和农业发展银行等农村金融机构,组建股份合作制性质的非盈利组织———国家农地抵押信贷系统;二是向私人资本和其他社会资本开放农地抵押市场,鼓励私人创设股份土地银行,鼓励成立农地抵押公司和其他组织,鼓励人寿保险公司和信托投资公司等金融机构参与农地抵押贷款业务。
(3)信用扩张机制与风险制约机制相结合原则。这一原则是由现代农地金融的特点所决定的。从金融史的角度看,现代农地金融是现代信用制度的产物,它是在现代商业银行体制已经稳固地建立起来,金融市场已经比较发达的情况下产生的,从一开始它就采用了与商业银行体系不同的信用扩张机制。众所周知,商业银行体系的信用扩张机制是建立在部分准备金制度基础上的,商业银行体系的信用扩张机制与风险制约机制是相互分离的,风险制约主要依赖银行的监管。现代农地金融的信用扩张机制是建立在资本金制度基础上的,信用扩张机制与风险制约机制是合二为一的:信用扩张机制以风险制约机制为前提,风险制约机制以信用扩张机制为动力,两者互为因果。这一原则在实践中具体表现为一系列管理制度,如贷款额与股本认购额相挂钩制度,农地金融机构经营许可证管理制度和土地证券发行评估审批制度等。
(4)宏观信用制度安排与微观信用制度安排相互配套、同步推进的原则。建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制,是一项既涉及到宏观信用制度变革又涉及到微观信用制度创新的复杂的系统工程,只有从全局观点出发,在具体操作中坚持宏观信用制度安排与微观信用制度安排相互配套、同步推进的原则,才有望取得成功。
(5)区域化和因地制宜的原则。我国地域辽阔,不同地区经济发展水平差距很大,农地金融制度管理创新也必须体现区域化和因地制宜的原则。可以设想,把东南沿海经济发达地区的农地抵押市场全部让给私人资本和其他社会资本,国家只给政策,具体运作由市场机制完成;中西部地区,对于农地抵押业务中风险小、盈利大的所谓“高端市场业务”,也可以让给私人资本和其他社会资本;国家农地抵押信贷系统的角色定位是,占据中西部地区农业主产区农地抵押业务中的“低端市场业务”。
(6)依托现有农村金融体系的原则。经过二十多年的农村金融管理体制革新,我国农村金融体系已初步形成一个在银行领导下的,由农村信用社、农业银行、农业发展银行等多种金融机构组成的农村金融体系新框架。这是农地金融制度管理创新可以直接继承的一笔宝贵财富。建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制绝不是在旧体系之外另起炉灶,而是对旧体系在继承的基础上进行创新。因此,农地金融制度管理创新必须坚持依托现有农村金融体系的原则,把着力点放在现有农村金融机构的职能转换上。
(7)农地抵押制度的推行与失地农民社会保障体系建设相互配套、同步推进的原则。这一原则是由我国的具体国情决定的。长期以来,我国一方面奉行城乡隔离的二元经济政策,把进城就业的农民堵在城镇社会保障体系的大门之外,另一方面,在农村实行以平均主义为特点的所谓集体土地所有制,对进城就业农民的土地财产权利进行无偿剥夺。这种传统计划经济时代遗留下来的对进城就业农民进行“围追堵截”的政策,不仅不利于农村剩余劳动力的转移,也不利于农地抵押制度的推行。在现行经济体制一时还难以转变的情况下,本文倡议,建立失地农民社会保障体系作为一种过渡性的制度安排。首先要对进城就业农民的土地财产权利进行足额补偿,这笔资金可以借助农地金融支持下的土地流转来提供;在此基础上采取“三个一部分”的办法,即从地价款中提取一部分、财政补贴一部分、从农民进城就业收入中逐年积累一部分,建立失地农民社会保障基金;最后,在条件成熟时,将已经在城镇稳定就业的失地农民转入城镇社会保障体系。
三、中国农地金融制度管理创新的途径与具体设想与拟建立的中国农地金融管理体制的目标模式相比,现行农村金融体系的不足出在这一体系的上下两头:在这一体系的最上层缺乏一个适合农业特殊需要的宏观信用制度安排(王选庆1998a, 1998b),在这一体系的最下层缺乏一个与农民具有亲和力的经济组织,这样,由于两头悬空,现行农村金融体系在市场经济中就处于一种无所适从的状态。因此,中国农地金融制度管理创新的途径可以概括为八字方针,即“固定两头,转换职能”。具体设想如下:
(一)最高层的农地金融立法与执法管理由全国人大起草颁布《中华人民共和国农地抵押贷款法案》,对农地金融组织的构建和运营做出法律规定。作为该法案的执法机构,国家农地抵押贷款委员会负责对国家农地抵押贷款系统的管理,其常设机构是设在国家财政部的国家农地抵押贷款局。国家农地抵押贷款局下设五个部门,负责不同的业务:(1)农地金融机构审批部。负责农民贷款协会、国家土地银行、股份土地银行和农地金融机构的建立、组织和管理工作。(2)农地抵押贷款审查部。负责对农民贷款协会和国家土地银行信贷评估员呈送的贷款申请和评估报告进行审查。(3)土地证券部。负责国家土地银行和私人股份土地银行全部土地证券的发行和销售。(4)统计与经济研究部。进行调查研究,根据不同地区影响农地抵押贷款的因素,制定每一地区贷款申请表和经济财务报表的标准格式。(5)失地农民社会保障部。负责在推行农地抵押制度的过程中自愿放弃土地的农民的社会保障基金的筹集和有关社会保障金的发放。
(二)中间层的国家土地银行、私人股份土地银行和农地金融组织的组织管理
1.国家土地银行
(1)国家土地银行的设立。国家土地银行以省为单位设立,在现有中国农业发展银行省级分行和中国农业银行省级分行基础上经股份制改造改组而成,同时,撤销农业发展银行总行和农业银行总行。新组建的国家土地银行直接归国家农地抵押贷款委员会管理。国家土地银行实行董事会制管理,董事会成员构成必须能代表农地金融各参与方的利益。例如,美国联邦土地银行的董事会由七个任期三年的董事构成,其中三位地方董事由农场贷款协会选出,另外三位董事由联邦农场贷款委员会任命,代表公共利益,还有一位自由董事是由联邦农场贷款委员会根据农场贷款协会和农地金融机构的结果,从三位得票最多的候选人中选出的。
(2)国家土地银行的股本。农地金融的信用扩张机制和风险制约机制都是建立在资本金制度基础上的,因而,资本管理是国家土地银行管理的关键。《中华人民共和国农地抵押贷款法案》应对国家土地银行的最低资本额、股票认购、股票与权的关系、股利政策,初始股本退出等做出明确规定。例如,美国联邦农场贷款法案规定,每一个联邦土地银行的已认购股本达到750000美元时才准许开业。作为启动资金,股本的大部分是由财政部认购的。联邦土地银行的股票每股5美元,向社会公开销售。其中,由农场贷款协会持有的股票不能作为贷款的担保品,由联邦政府持有的股票不参与分红,但农场贷款协会和政府部门拥有的每一张股票使其持有者拥有一个权,而其他人持有的股票没有权。当联邦土地银行的股本中农场贷款协会的认购额达到750000美元时,要求联邦土地银行按新增认购额的25%每半年偿还一次初始股本,直到初始股本按面值全部退出为止。(责任编辑：会计论文)>
(3)国家土地银行的权力。国家土地银行有权发行、购买、销售符合《中华人民共和国农地抵押贷款法案》规定的农地抵押贷款证券;有权在其辖区内从事初级农地抵押贷款业务;有权以在册登记的农地抵押贷款的抵押品进行再抵押,作为发行农地抵押贷款证券的担保;有权在债务偿付中获取土地所有权,但该土地的处置期限不超过五年;有权接受农民贷款协会的证券托管或存款;以及完成《中华人民共和国农地抵押贷款法案》和国家农地抵押贷款委员会要求的其他工作。
(4)国家土地银行的禁止事项。除了持股人的存款以外,国家土地银行被禁止接受随时可以提现的活期存款,不得从事《中华人民共和国农地抵押贷款法案》没有明确授权的任何银行业务或其他业务;除非通过农民贷款协会或农地金融组织,否则不得发放初级抵押贷款;除了初级农地抵押,不得接受任何抵押;不得使其未偿的农地抵押贷款证券超过银行资本和盈余的20倍;不得收取任何未经国家农地抵押贷款委员会批准的手续费或其他费用。
2.股份土地银行和农地金融组织股份土地银行和农地金融组织从两个来源产生:一是由私人发起成立;二是由现有的农村信用社和农业银行县(市)支行经拍卖或股份制改造改组而成。无论是通过哪种方式组建的,所有股份土地银行和农地金融组织的建立、管理和业务经营,都必须符合《中华人民共和国农地抵押贷款法案》的规定。在美国,十个或十个以上的自然人就可以发起成立股份土地银行。股份土地银行的最低资本额不得少于250000美元,资本金的一半必须以交付,资产负债表必须随时接受检查,在取得联邦农场贷款委员会颁发的许可证后方可开业。在所有的股本缴清以前,股份土地银行不能发行土地证券。股份土地银行董事会成员不少于五人。股份持有人除了对认股数额承担责任外,还对其股票的面值承担责任。股份土地银行被禁止发行超过其资本和盈余15倍的农场抵押贷款证券,禁止吸收存款,禁止从事任何未经联邦农场贷款法案授权的交易活动。
(三)最基层的农民贷款协会和其他借款途径的组织管理
1.农民贷款协会的组织管理
(1)农民贷款协会的组建。10户或10户以上想通过国家土地银行取得贷款的从事农业生产的农户,就可以组成一个农民贷款协会。在找到足够的申请人以后,从国家土地银行或其机构领取申请表,每位申请人必须填写一份贷款申请表。每100元贷款,申请人必须认购一股股票,每股股票面额5元。申请人每认购一股股票,得到一个权,直到取得20个权为止。在申请表填写和股本认购工作完成后,就可选举产生农民贷款协会理事会。理事会由五人组成。由五位理事选出理事长、副理事长各一人,一个秘书兼出纳,及一个三人贷款委员会。理事会和贷款委员会成员都必须是农民贷款协会成员,但秘书兼出纳不受此规定限制,任何有资格胜任这一工作的人都可以担任。贷款协会可以视情况付给秘书兼出纳一定的工作酬劳,而协会其他官员不经国家农地抵押贷款委员会批准不得接受任何经济补偿。在完成协会的组建工作后,就可以着手起草协会章程,与贷款申请表一起送交国家土地银行。
(2)农民贷款协会的审批。国家土地银行在收到农民贷款协会的贷款申请和协会章程后,将派一名评估员调查申请人的偿债能力、人品以及土地的价值,然后由银行判断是否应该发给该协会许可证。在做出判断以后,银行把其倡议以及相关资料一起呈送国家农地抵押贷款委员会。虽然国家农地抵押贷款委员会的决策主要依据国家土地银行的倡议,但它有权不顾银行的倡议取消某些许可证的发放。许可证发放以后,由国家土地银行转送给贷款协会。在完成农民资信评估、土地产权登记、贷款申请和协会章程审批并得到许可证后,贷款就汇到协会秘书兼出纳手里,由他按每一个成员的贷款额分给每一个成员。
(3)协会成员的资格限制。协会的成员必须是真正的农民。倡议《中华人民共和国农地抵押贷款法案》根据我国农民分化情况,对“真正的农民”的司法解释作出明确规定。已经取得许可证的协会在吸收新成员时,必须经过严格的资格审查并取得协会理事会三分之二以上成员的同意。如果这一新成员被接纳,他必须承担与其他成员一样的法律义务,包括资信评估、土地估价、土地产权登记和按照贷款额的5%认购股本等等。当他履行了这一切义务之后,国家土地银行就会通过贷款协会的秘书兼出纳把贷款送给他。
(4)贷款的用途限制与数量限制。对农民的贷款只能以农地初级抵押贷款的形式发放,贷款用途限于:用于购买农用土地;用于购买农业生产所必需的设备、良种、肥料和牲畜;用于农地改良设施的购建。其中“设备”和“改良设施”的具体范围由国家农地抵押贷款委员会根据不同时期、不同地区农业生产的实际情况作出明确规定。此外,对每一个农户通过国家土地银行的借款数量也应有明确规定。例如,美国在联邦农场贷款系统组建初期规定,一个农民通过联邦土地银行的借款数量在100美元到25000美元之间,而且,借款数量不能超过农地评估价值的50%和有保险保障的永久性改良价值的20%。
(5)贷款的利率、期限与偿还策略。农地抵押贷款利率根据农地抵押贷款证券的筹资成本确定,贷款期限在5年到40年之间,以偿债年金的形式分期偿还,但农民有权在取得贷款5年以后视情况提前偿还贷款。
(6)农民持股与国家农地抵押贷款系统的管理。农民持股在国家农地抵押贷款系统的管理中发挥着重要的作用。通过国家土地银行借款的农民必须按每借款100元认购一股的比例认购国家土地银行的股票。不管是通过贷款协会还是通过农地金融机构借款,这一要求是相同的。每股股票5元,借款农民可以直接支付,也可以从贷款中预先扣除。在通过贷款协会借款时,农民先从贷款协会认购股票,贷款协会再到国家土地银行认购相同数额的股票。国家土地银行为这种股票支付红利,红利数量取决于银行的盈利能力。在贷款期限内,农民会得到股票红利;当贷款还清以后,国家土地银行按面值赎回股票。这种持股方式在国家农地抵押贷款系统的管理中发挥着三重作用:首先,这种股本是对贷款的初步担保;第二,它是农民对国家农地抵押贷款系统进行管理制约的纽带,借款农民持股,可以使农民贷款协会,从而使国家土地银行最终制约在农民自己手里;第三,这种股本是农地金融信用创造的基础。因为国家土地银行的贷款额可以达到资本和盈余的20倍,农民每借款100元就增加5元股本,以这5元股本为基础,银行又可以发放另外100元贷款,这一过程可以无限地进行下去。这是农地金融有别于商业银行体系的独特的信用创造机制,毫无疑问,它也是银行业务历史上最独特和最慷慨的优惠条件。这样,农地金融业务的成长就排除了银行货币政策松紧变化的“一刀切”式的宏观调控的干扰,其唯一的限制就是符合国家农地抵押贷款法案规定的农民的贷款需求和金融市场对土地银行农地抵押贷证券的需求。
(7)农民的加倍持股义务与农地抵押信贷的道德风险防范。农民有义务加倍持有股票,这一规定相当于一个互保机制。因为农民贷款协会的持股人负有平等的个人责任,每个人不只是对自己的借款承担责任,而是对所有的合同、所有的借款和所有的负债按其持股的比例承担责任。加倍持股义务有助于加强协会成员的责任心,因为没有人愿意失去股本外加一笔等于股本的金额。这一义务规定不仅能使协会成员保持节俭、避开粗心大意,而且能使协会排除品行不端的人,还杜绝了投机。
2.其他借款途径的组织管理
(1)股份土地银行。私人股份土地银行的目的是满足那些借款额超过国家土地银行最高限额的农民的信贷需求,以及为那些没有加入农民贷款协会的农民提供服务。股份土地银行的信贷管理和土地证券发行管理与国家土地银行基本相同,都必须按照国家农地抵押贷款法案的规定开展业务活动。
(2)农地金融组织。国家土地银行也可以通过经国家农地抵押贷款委员会认可的农地金融机构发放贷款。这种机构可以是商业银行、信托公司、土地抵押公司或储蓄机构。这种通过机构借款的办法适用于所在地区没有组织农民贷款协会或本人不愿意加入农民贷款协会的农民。从事这种贷款业务的机构作为该项贷款的背书人,对贷款负完全责任。作为这种服务的酬劳,机构每年按未偿贷款本金的一定比例收取佃金。该比例由国家农地抵押贷款委员会统一规定。佣金从借款人认购的国家土地银行股票的红利中扣除。通过机构获得贷款与通过贷款协会获得贷款的贷款条件是相同的,只是通过机构取得贷款要给机构支付佣金,而通过贷款协会取得贷款则不用支付这笔钱。四、中国农地金融制度管理创新环境及配套条件中国农地金融制度建设是中国经济体制革新的一个有机组成部分,农地金融制度管理创新也离不开整体经济革新提供良好的环境及配套条件。首先,农地抵押制度的推行是以发达的土地流转市场为前提条件的,这就要求农村经济体制革新的重心,必须从目前的围绕承包关系进行的生产经营体制革新转移到以农地流转市场的培育为中心上来。从培育农地流转市场的角度看,现行的以平均主义为特点的所谓土地集体所有制并不是社会主义经济的特点,而是传统计划经济体制时期“一大二公”的人民公社制度的残余,它与党的“十四大”提出的建立社会主义市场经济体制的目标是格格不入的。(责任编辑：会计论文)>
因此,进行农地金融制度管理创新,首先必须废除农村土地集体所有制,建立农户土地所有制。第二,农地金融制度管理创新还要求变革现行的以银行为领导的金融管理体制。因为建立在部分准备金制度基础上的商业银行体系的信用扩张机制,缺乏内在的风险制约机制的约束,其风险制约主要依赖银行的监管;而建立在资本金制度基础上的农地金融信用扩张机制与风险制约机制是合二为一的,银行的货币政策工具和监管措施对它不适用。农地金融业务必须独立于以银行为领导的商业银行体系,由国家农地抵押贷款委员会领导。第三,农地金融的信用创造机制是以农地抵押证券这种金融工具形式实现的,农地抵押证券的发行与流通是农地金融的生命线。为了保护农地金融的生命线,我国农地金融主管部门应会同国家金融市场主管部门制定一套严格的农地抵押证券市场管理法律法规,确保农地抵押证券市场的安全运行。从历史经验看,美国农地金融成功的秘诀就在于有一套严格的农地抵押证券市场管理规程。在美国,任何联邦土地银行或股份土地银行发行农场抵押贷款证券之前,必须通过所在地区联邦土地银行的登记员向联邦农场贷款委员会递交发行证券的书面申请,同时,把作为发行担保的抵押契据和联邦农场贷款委员会需要的其他资料交给登记员收存。联邦农场贷款委员会对提供的担保品进行审查,然后,通过地区登记员及时把审查后的决策告诉申请银行。未经联邦农场贷款委员会书面批准,不得发行任何农场抵押贷款证券。当联邦农场贷款委员会批准了某一银行的土地证券发行时,登记员立刻按照规定程序确保证券的及时发行,并把获得的资金送给申请银行;如果发行证券申请被拒绝,所提供的担保品立刻退给申请银行。
用作发行证券担保的抵押品一律由地区登记员代为保管,登记员有权要求银行更换担保品,有权要求银行按照联邦农场贷款法案的规定为担保品支付利息和本金分期偿付。所有用作发行担保的担保品必须是农地初级抵押契据或美国政府债券,而美国政府债券只能由登记员自由裁量作为临时担保品。在土地证券发行过程中,每一个土地银行都对其官员的行为负责,而且对联邦农场贷款委员会负责。每一个土地银行首先对自己发行的证券负责,同时对任何一个资产耗尽的土地银行发行的土地证券的利息支付和本金偿付负责。一旦任何一个土地银行发生资不抵债的情况,其土地证券的未偿债务就由有偿付能力的银行按比例承担。每一个发行土地证券的银行必须向地区登记员及时报告用作发行担保的抵押品的利息支付和本金偿付情况,登记员则负责检查这些支付款项是否足额地存入到证券发行帐户的贷方。对于这些支付款项的用途,联邦农场贷款法案规定如下:①用于清偿到期土地证券;②用于按面值或低于面值的回购土地证券,维持土地证券行市;③用于发放符合规定的初级抵押贷款;④用于购买美国政府债券。这一规定对联邦土地银行和股份土地银行是一视同仁的。在这里,没有给银行官员利用托管的资金进行投机活动以任何可乘之机。第四,农地金融制度管理创新人才是关键。
农地金融业务急需两类人才:一是以农地金融银行家为代表的领导人才,包括国家土地银行、股份土地银行、农地金融机构和农民贷款协会的组织者和领导者;二是需要一大批专业技术人员,包括银行的农地抵押贷款评估员,抵押品登记员和农民贷款协会的秘书兼出纳。为了适应农地金融制度管理创新的需要,倡议国家尽快建立农地金融人才培训、考核与资格认证制度。第五,由于我国农民的兼业化已经非常普遍,农民非农收入已远远超过农业收入,现行的农村税费政策仍把税费负担加在土地上,这不仅不符合税负公平原则,也不利于农地抵押制度的推行。倡议革新现行农村税费制度,实行农民个人所得税制度,全国规定统一的起征点。第六,农地金融制度管理创新涉及到《银行法》、《商业银行法》、《土地承包法》和《担保法》等法律法规。现行的《银行法》和《商业银行法》把农村金融活动统统纳入其管辖权下,混淆了农地金融业务与商业银行业务截然不同的性质。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》规定,农村集体土地不能用于抵押,2002年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》虽然规定农民承包地可以流转、抵押,但对金融机构没有约束力。倡议拟起草的《中华人民共和国农地抵押贷款法案》对农地金融的独立地位、农户土地永久所有权、农地抵押权等做出明确规定,并且赋予农地抵押贷款法对抗其他相关法律的效力。最后,农民的信用观念与意识是农地金融制度管理创新的社会基础。在一个没有信用文化的地方开展信用活动是极其危险的。从培育农村信用文化的角度看,农民贷款协会与其说是一个给农民提供资金支持的渠道,不如说是一个培育农民信用观念与意识的组织。因此,农民贷款协会会员资格的取得必须以诚实守信为首要条件。在农民贷款协会的日常工作中,必须不断加强培养农民的信用观念与意识。此外,政府部门、各种社会团体和新闻媒介也应加入到培育农村信用文化这一世纪伟业中来,树立起诚实守信的社会主义农村新风尚。
参考文献
〔1〕李树生:《农村经济发展与金融市场化研究》,中国金融出版社,1999年。
〔2〕谢平:《中国农村信用合作社体制革新的争论》,《金融研究》2001年第1期。
〔3〕全国人大常委会:《中华人民共和国土地承包法》,2000年8月29日。
〔4〕王选庆(1998a):《试论农业现代化进程中的农业信用形象与金融地位》,《农业现代化研究》第19卷专刊,1998年11月:18-20———(1998b):Agricultural Finance Reform in China: Dilemma and Choice ed. Yuanhui Lin, Oliver H M You: Proceedings of the1998 Annual Conference of the Academy of International Business Southeast Asia Region . Nanning: Gangxi People’s PublishingHouse 1998: 339-404
〔5〕Ivan Wright (1924): Farm Mortgage Financing. New York: McGraw-Hill Book Company, Inc.
(责任编辑：会计论文)
内容提要:本文通过对现行农村金融管理体制的弊端以及农地金融困境的浅析浅析,提出了我国农地金融制度管理创新的基本思路与基本原则,进而对我国农地金融制度管理创新的具体方案与配套措施进行了系统设计。
关键词:中国农地金融制度 管理创新 基本原则 具体方案 配套条件
农地金融制度的推行是新世纪中国农村金融体系建设的一项基础性工程,同时,也是从根本上变革现行农村金融管理体制的重要举措。从经济活动客体角度看,这是一个制度变迁的过程,从制度变革主体角度看,这是一个管理创新的过程,是一项既涉及到宏观管理体制又涉及到微观管理体制的管理创新过程。只有从宏观着眼,从微观着手,实行宏观管理体制与微观管理体制双向式配套革新,并对农地金融管理体系进行系统的整体设计,这一变革过程才能顺利推进。因此,本文首先对现行农村金融管理体制的弊端以及农地金融面临的困境进行浅析浅析,在此基础上,提出了我国农地金融制度管理创新的基本思路与基本原则,进而对我国农地金融制度管理创新的具体方案以及配套措施进行了系统设计。
一、现行农村金融管理体制的弊端与我国农地金融的困境
(一)现行农村金融管理体制及其弊端现行农村金融管理体制是在传统计划经济体制向市场经济体制转轨过程中逐渐形成的。在传统计划经济体制下,为了配合工业上的“赶超战略”,作为国家计划经济手段之一的农村金融管理体制,事实上发挥着压制农村金融需求,牺牲农村经济发展的作用。其中,农村金融体系的所有制结构一元化是农村金融压制的制度基础(李树生1999)。虽然在新中国成立初期我国的金融管制已经相当严格,但就金融所有制结构来说,还没有达到一元化的地步,还存在着公私合营银行、农村信用合作社以及其他金融机构。随着人民公社制度的建立,金融机构事实上就是全民所有制了。这种建立在一元化所有制结构基础上的金融管理体制是通过三个相互配套的环节运行的:①统一管理、统存统贷和统收统支;②金融工具单调,金融资产的配置方式和调节方式高度计划化;③金融体系设置和运行的管理机制行政化。
从经济与金融相互关系角度看,本来我国农村经济的落后性和原始性就不利于农村金融的成长,而旨在压制农村金融需求的金融管理体制则使农村金融发育水平极度退化,导致金融主体与经济主体之间行为的非货币化和非信用化,也使农村金融呈现出种种变异症状,突出地表现在三个方面:①银行信用性质变异,金融行为行政化;②金融机构性质变异,金融组织机构行政化;③农村金融功能变异,农村金融对农村社会再生产调控功能丧失。在实行了几十年的计划经济之后,中国在20世纪70年代末80年代初开始了市场导向的经济革新。与经济革新相配套,在金融领域首先是在制度和机构上革新了银行的“大一统”格局,即革新中国人民银行集银行和商业银行两种职能于一身的弊端。过去,人们曾错误地认为,只有这种“大一统”模式才是社会主义金融管理体制的理想模式,而农村金融管理体制革新打破了这一格局。1979年国家恢复了中国农业银行,重组了中国银行;1980年中国人民保险公司恢复了国内保险业务,实行独立经营;1984年分设了中国工商银行,中国人民银行开始行使银行职能;1985年11月中国人民建设银行全部信贷收支纳入国家信贷计划,成为银行管理下长期投资和贷款业务的专业银行。
此外,还设立了一批信托投资公司等非银行金融机构,并试图恢复农村信用合作社的群众性、性和灵活性。初步形成以银行为领导、国有商业银行为主体、保险公司以及其他金融机构并存的新型金融体系。从农村金融管理体制内部的革新来看,在市场化革新过程中,农村金融在推动农业和农村经济发展,提高农民生活水平方面发挥了极为重要的作用。20世纪80年代初期,随着农村家庭承包制的推行,农业银行和农村信用社及时调整了贷款对象和贷款方式,将原来主要向生产队发放贷款改为向农民个人发放,有效地推动了联产承包责任制的推行和农村经济的发展。80年代中期,我国农村金融体制顺应当时农村经济发展的需要,及时主动调整信贷结构,增加对乡镇企业和农村第三产业的贷款投放,从而推动了农村产业结构的调整。
进入90年代,我国农业和农村经济进入一个面向市场、开放性的发展阶段。在这种新形势下,农村金融管理体制又作出相应的革新。1994年政策性金融与商业性金融初步分离,组建中国农业发展银行,专门从事农村政策性信贷业务。1996年采取了农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系的重大革新步骤,试图恢复农村信用社合作金融的本来面目。经过20多年市场化导向的农村金融管理体制革新,我国已初步形成一个在银行领导下的,由农村信用社、农业银行和农业发展银行等多种金融机构组成的农村金融体系新框架。但现行农村金融管理体制的弊端日趋突出。具体表现在以下几个方面:(1)农业银行信贷资金超负荷运行,资金沉淀严重,缺乏支持农业的能力。(2)农业银行信贷资金非农化不足严重,信贷资金的直接或间接泄漏不足更为严重。(3)商业性职能与政策性职能未完全分开,农业银行仍承担相当部分的政策性贷款,这难免造成资金挤占挪用。(4)农业发展银行现行的行政式委托管理体制,难以防范行的道德风险不足,造成农业政策性信贷资产质量下降,不利于农业政策性金融业务的发展。(5)农业发展银行资金来源不足,结构单一。
大部分资金来自银行的再贷款,财政拨款占比很少,资金可靠性差,融资成本大。(6)农业发展银行贷款业务范围窄,缺乏有效的风险防范机制,与全面执行其职能之间存在矛盾。而且,随着我国加入世贸组织,农业发展银行在世贸组织所许可的农业支持政策中的角色定位不足尚未解决。(7)农村信用社“三性”原则尚未落到实处,农村经济组织缺乏“亲和力”,难以真正服务于“三农”。而且,农村信用社本身的性质也值得质疑。用谢平(2001)的话说:“合作制是一种产权制度或企业制度,它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制存活的条件,在当前背景下,现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。”也就是说,农村信用社何去何从至今仍是一个悬而未决的不足。(8)从资金实力看,农村信用社资金实力有限,历史包袱沉重,不良资产占比大,存量资产由于社会信用度的约束难以盘活,而增量资产由于考核力度大,难以发挥以增量调动存量的作用。而且,农村信用社缺乏有效的监管和约束机制,抵御风险能力差。(9)民间金融在融资过程中由于组织化程度低、管理法规不健全,使融资风险过大,容易引发社会不足。(10)人保集团实行商业化革新以后,农业保险由于赔付率过高已全面停办,造成政策性的农业保险的缺位。总之,在现行农村金融管理体制下,整个农村金融体系基础脆弱,各金融机构业务趋同,而且不同程度地存在离农和弃农行为(王选庆,1998a,1998b)。
(二)中国加入WTO条件下农地金融的困境加入WTO给中国农业发展提出了更高的要求,也把中国农村金融体制革新推到了一个历史的转折点,发展集约化的现代农业,需要持续、稳定、大量的长期投资,必须建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制。但是,从我国农村金融管理体制革新的具体实践看,农地抵押制度的推行却陷入了困境。从1987年开始,根据(1987)5号文件的精神,经国务院批准,在全国20个省(区、市)建立了30个农村革新试验区。试验区的试验内容涉及深化农村革新的方方面面,以明析土地产权为核心的土地制度建设毫无疑问地是最重要的试验内容之一。这方面最具代表性的有贵州省湄潭县的“增人不增地,减人不减地”和成立土地经营公司的试验,山东省平度市的“两田制”试验,苏南三县(市)的土地规模经营试验,南海市的土地股份合作制试验,湖南怀化地区的山地(包括林地)长期租赁试验以及陕西省延安地区的“四荒”地使用权拍卖试验。应该说,全国各地以明晰土地产权为核心的各种土地制度建设试验,为农地抵押制度的推行创造了一定条件,新颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》也规定,农用土地的使用权可以用于抵押。但也应该看到,我国农村土地制度建设的进展与推行农地抵押制度的要求之间,还存在很大的距离。因为,设定抵押权的目的在于保障债权的安全,不足在于我国农地抵押权本身是否安全是有疑问的。我国土地制度建设试验基本上是围绕土地的实体权进行的,对于土地的价值权不足还没有触及,而抵押权的成立是以不动产的实体权与价值权相分离为前提,专门抽出价值权作为抵押标的。也就是说,抵押权是建立在土地的价值权基础之上的,不是建立在土地的实体权基础之上的,所谓的农地使用权抵押充其量不过是一个指鹿为马的游戏而已。对于这种抵押权的安全性,连农民自己心里都没有底,更不用说胆敢把债权建立在这种靠不住的抵押权之上的金融机构了。因此,从建立以土地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制的角度看,我国土地制度建设还有很长的路要走。(责任编辑：会计论文)>
二、农地金融制度管理创新的基本思路及原则
(一)农地金融制度管理创新的基本思路根据对世界各国农地金融管理模式的浅析浅析,不难发现,尽管各国农地金融管理模式千差万别,但其根本宗旨都是一致的,即以国家政权为依托,利用现代信用制度,以银行为载体,根据农业信贷的根本特点,构建适合农业特殊需要的农业信用制度安排,支持农业稳定、持续发展。这一世界各国农地金融管理的共同的根本宗旨,也应该是我国农地金融制度管理创新必须遵循的基本思路。
(二)农地金融制度管理创新的基本原则基本原则是基本思路的具体化和实用化。制定中国农地金融制度管理创新的基本原则,必须把世界各国农地金融管理的一般规律与中国具体国情相结合。为此,提出以下原则:
(1)以法立本原则。这是世界各国农地金融管理遵循的共同原则。例如,美国农地金融管理体制的建立和运营都是以1916年颁布实施的美国联邦农场贷款法案(the Federal FarmLoan Act)为依据的。在该法案的序言中,开宗明义地提出了其立法宗旨:“本法案旨在为农业发展提供资本;旨在创造以农场抵押贷款为基础的标准投资工具;旨在使农场贷款利率均等化;旨在向市场提供美国政府债券为农业筹集资金;旨在为美国农业发展创设各种政府受托人组织和各种金融组织。”(Ivan Wright 1924:55)有鉴于此,本文倡议全国人大尽快将《中华人民共和国农地抵押贷款法案》的起草纳入议事日程,并尽快颁布实施。在该法案中,可以对2002年8月29日颁布的于2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》中,与农地抵押制度不符合的有关农地产权制度的规定予以修正和补充。
(2)市场安排与非市场安排并重、多主体参与原则。制度经济学理论表明,节约交易费用是经济组织代替市场机制的重要理由之一。在农地金融管理体制的安排中,必须高度重视提高信贷交易的组织化程度。提高信贷交易的组织化程度,可以采取两条腿走路的办法:一是利用现有的农村信用社、农业银行和农业发展银行等农村金融机构,组建股份合作制性质的非盈利组织———国家农地抵押信贷系统;二是向私人资本和其他社会资本开放农地抵押市场,鼓励私人创设股份土地银行,鼓励成立农地抵押公司和其他组织,鼓励人寿保险公司和信托投资公司等金融机构参与农地抵押贷款业务。
(3)信用扩张机制与风险制约机制相结合原则。这一原则是由现代农地金融的特点所决定的。从金融史的角度看,现代农地金融是现代信用制度的产物,它是在现代商业银行体制已经稳固地建立起来,金融市场已经比较发达的情况下产生的,从一开始它就采用了与商业银行体系不同的信用扩张机制。众所周知,商业银行体系的信用扩张机制是建立在部分准备金制度基础上的,商业银行体系的信用扩张机制与风险制约机制是相互分离的,风险制约主要依赖银行的监管。现代农地金融的信用扩张机制是建立在资本金制度基础上的,信用扩张机制与风险制约机制是合二为一的:信用扩张机制以风险制约机制为前提,风险制约机制以信用扩张机制为动力,两者互为因果。这一原则在实践中具体表现为一系列管理制度,如贷款额与股本认购额相挂钩制度,农地金融机构经营许可证管理制度和土地证券发行评估审批制度等。
(4)宏观信用制度安排与微观信用制度安排相互配套、同步推进的原则。建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制,是一项既涉及到宏观信用制度变革又涉及到微观信用制度创新的复杂的系统工程,只有从全局观点出发,在具体操作中坚持宏观信用制度安排与微观信用制度安排相互配套、同步推进的原则,才有望取得成功。
(5)区域化和因地制宜的原则。我国地域辽阔,不同地区经济发展水平差距很大,农地金融制度管理创新也必须体现区域化和因地制宜的原则。可以设想,把东南沿海经济发达地区的农地抵押市场全部让给私人资本和其他社会资本,国家只给政策,具体运作由市场机制完成;中西部地区,对于农地抵押业务中风险小、盈利大的所谓“高端市场业务”,也可以让给私人资本和其他社会资本;国家农地抵押信贷系统的角色定位是,占据中西部地区农业主产区农地抵押业务中的“低端市场业务”。
(6)依托现有农村金融体系的原则。经过二十多年的农村金融管理体制革新,我国农村金融体系已初步形成一个在银行领导下的,由农村信用社、农业银行、农业发展银行等多种金融机构组成的农村金融体系新框架。这是农地金融制度管理创新可以直接继承的一笔宝贵财富。建立以农地抵押制度为基础的现代农村金融管理体制绝不是在旧体系之外另起炉灶,而是对旧体系在继承的基础上进行创新。因此,农地金融制度管理创新必须坚持依托现有农村金融体系的原则,把着力点放在现有农村金融机构的职能转换上。
(7)农地抵押制度的推行与失地农民社会保障体系建设相互配套、同步推进的原则。这一原则是由我国的具体国情决定的。长期以来,我国一方面奉行城乡隔离的二元经济政策,把进城就业的农民堵在城镇社会保障体系的大门之外,另一方面,在农村实行以平均主义为特点的所谓集体土地所有制,对进城就业农民的土地财产权利进行无偿剥夺。这种传统计划经济时代遗留下来的对进城就业农民进行“围追堵截”的政策,不仅不利于农村剩余劳动力的转移,也不利于农地抵押制度的推行。在现行经济体制一时还难以转变的情况下,本文倡议,建立失地农民社会保障体系作为一种过渡性的制度安排。首先要对进城就业农民的土地财产权利进行足额补偿,这笔资金可以借助农地金融支持下的土地流转来提供;在此基础上采取“三个一部分”的办法,即从地价款中提取一部分、财政补贴一部分、从农民进城就业收入中逐年积累一部分,建立失地农民社会保障基金;最后,在条件成熟时,将已经在城镇稳定就业的失地农民转入城镇社会保障体系。
三、中国农地金融制度管理创新的途径与具体设想与拟建立的中国农地金融管理体制的目标模式相比,现行农村金融体系的不足出在这一体系的上下两头:在这一体系的最上层缺乏一个适合农业特殊需要的宏观信用制度安排(王选庆1998a, 1998b),在这一体系的最下层缺乏一个与农民具有亲和力的经济组织,这样,由于两头悬空,现行农村金融体系在市场经济中就处于一种无所适从的状态。因此,中国农地金融制度管理创新的途径可以概括为八字方针,即“固定两头,转换职能”。具体设想如下:
(一)最高层的农地金融立法与执法管理由全国人大起草颁布《中华人民共和国农地抵押贷款法案》,对农地金融组织的构建和运营做出法律规定。作为该法案的执法机构,国家农地抵押贷款委员会负责对国家农地抵押贷款系统的管理,其常设机构是设在国家财政部的国家农地抵押贷款局。国家农地抵押贷款局下设五个部门,负责不同的业务:(1)农地金融机构审批部。负责农民贷款协会、国家土地银行、股份土地银行和农地金融机构的建立、组织和管理工作。(2)农地抵押贷款审查部。负责对农民贷款协会和国家土地银行信贷评估员呈送的贷款申请和评估报告进行审查。(3)土地证券部。负责国家土地银行和私人股份土地银行全部土地证券的发行和销售。(4)统计与经济研究部。进行调查研究,根据不同地区影响农地抵押贷款的因素,制定每一地区贷款申请表和经济财务报表的标准格式。(5)失地农民社会保障部。负责在推行农地抵押制度的过程中自愿放弃土地的农民的社会保障基金的筹集和有关社会保障金的发放。
(二)中间层的国家土地银行、私人股份土地银行和农地金融组织的组织管理
1.国家土地银行
(1)国家土地银行的设立。国家土地银行以省为单位设立,在现有中国农业发展银行省级分行和中国农业银行省级分行基础上经股份制改造改组而成,同时,撤销农业发展银行总行和农业银行总行。新组建的国家土地银行直接归国家农地抵押贷款委员会管理。国家土地银行实行董事会制管理,董事会成员构成必须能代表农地金融各参与方的利益。例如,美国联邦土地银行的董事会由七个任期三年的董事构成,其中三位地方董事由农场贷款协会选出,另外三位董事由联邦农场贷款委员会任命,代表公共利益,还有一位自由董事是由联邦农场贷款委员会根据农场贷款协会和农地金融机构的结果,从三位得票最多的候选人中选出的。
(2)国家土地银行的股本。农地金融的信用扩张机制和风险制约机制都是建立在资本金制度基础上的,因而,资本管理是国家土地银行管理的关键。《中华人民共和国农地抵押贷款法案》应对国家土地银行的最低资本额、股票认购、股票与权的关系、股利政策,初始股本退出等做出明确规定。例如,美国联邦农场贷款法案规定,每一个联邦土地银行的已认购股本达到750000美元时才准许开业。作为启动资金,股本的大部分是由财政部认购的。联邦土地银行的股票每股5美元,向社会公开销售。其中,由农场贷款协会持有的股票不能作为贷款的担保品,由联邦政府持有的股票不参与分红,但农场贷款协会和政府部门拥有的每一张股票使其持有者拥有一个权,而其他人持有的股票没有权。当联邦土地银行的股本中农场贷款协会的认购额达到750000美元时,要求联邦土地银行按新增认购额的25%每半年偿还一次初始股本,直到初始股本按面值全部退出为止。(责任编辑：会计论文)>
(3)国家土地银行的权力。国家土地银行有权发行、购买、销售符合《中华人民共和国农地抵押贷款法案》规定的农地抵押贷款证券;有权在其辖区内从事初级农地抵押贷款业务;有权以在册登记的农地抵押贷款的抵押品进行再抵押,作为发行农地抵押贷款证券的担保;有权在债务偿付中获取土地所有权,但该土地的处置期限不超过五年;有权接受农民贷款协会的证券托管或存款;以及完成《中华人民共和国农地抵押贷款法案》和国家农地抵押贷款委员会要求的其他工作。
(4)国家土地银行的禁止事项。除了持股人的存款以外,国家土地银行被禁止接受随时可以提现的活期存款,不得从事《中华人民共和国农地抵押贷款法案》没有明确授权的任何银行业务或其他业务;除非通过农民贷款协会或农地金融组织,否则不得发放初级抵押贷款;除了初级农地抵押,不得接受任何抵押;不得使其未偿的农地抵押贷款证券超过银行资本和盈余的20倍;不得收取任何未经国家农地抵押贷款委员会批准的手续费或其他费用。
2.股份土地银行和农地金融组织股份土地银行和农地金融组织从两个来源产生:一是由私人发起成立;二是由现有的农村信用社和农业银行县(市)支行经拍卖或股份制改造改组而成。无论是通过哪种方式组建的,所有股份土地银行和农地金融组织的建立、管理和业务经营,都必须符合《中华人民共和国农地抵押贷款法案》的规定。在美国,十个或十个以上的自然人就可以发起成立股份土地银行。股份土地银行的最低资本额不得少于250000美元,资本金的一半必须以交付,资产负债表必须随时接受检查,在取得联邦农场贷款委员会颁发的许可证后方可开业。在所有的股本缴清以前,股份土地银行不能发行土地证券。股份土地银行董事会成员不少于五人。股份持有人除了对认股数额承担责任外,还对其股票的面值承担责任。股份土地银行被禁止发行超过其资本和盈余15倍的农场抵押贷款证券,禁止吸收存款,禁止从事任何未经联邦农场贷款法案授权的交易活动。
(三)最基层的农民贷款协会和其他借款途径的组织管理
1.农民贷款协会的组织管理
(1)农民贷款协会的组建。10户或10户以上想通过国家土地银行取得贷款的从事农业生产的农户,就可以组成一个农民贷款协会。在找到足够的申请人以后,从国家土地银行或其机构领取申请表,每位申请人必须填写一份贷款申请表。每100元贷款,申请人必须认购一股股票,每股股票面额5元。申请人每认购一股股票,得到一个权,直到取得20个权为止。在申请表填写和股本认购工作完成后,就可选举产生农民贷款协会理事会。理事会由五人组成。由五位理事选出理事长、副理事长各一人,一个秘书兼出纳,及一个三人贷款委员会。理事会和贷款委员会成员都必须是农民贷款协会成员,但秘书兼出纳不受此规定限制,任何有资格胜任这一工作的人都可以担任。贷款协会可以视情况付给秘书兼出纳一定的工作酬劳,而协会其他官员不经国家农地抵押贷款委员会批准不得接受任何经济补偿。在完成协会的组建工作后,就可以着手起草协会章程,与贷款申请表一起送交国家土地银行。
(2)农民贷款协会的审批。国家土地银行在收到农民贷款协会的贷款申请和协会章程后,将派一名评估员调查申请人的偿债能力、人品以及土地的价值,然后由银行判断是否应该发给该协会许可证。在做出判断以后,银行把其倡议以及相关资料一起呈送国家农地抵押贷款委员会。虽然国家农地抵押贷款委员会的决策主要依据国家土地银行的倡议,但它有权不顾银行的倡议取消某些许可证的发放。许可证发放以后,由国家土地银行转送给贷款协会。在完成农民资信评估、土地产权登记、贷款申请和协会章程审批并得到许可证后,贷款就汇到协会秘书兼出纳手里,由他按每一个成员的贷款额分给每一个成员。
(3)协会成员的资格限制。协会的成员必须是真正的农民。倡议《中华人民共和国农地抵押贷款法案》根据我国农民分化情况,对“真正的农民”的司法解释作出明确规定。已经取得许可证的协会在吸收新成员时,必须经过严格的资格审查并取得协会理事会三分之二以上成员的同意。如果这一新成员被接纳,他必须承担与其他成员一样的法律义务,包括资信评估、土地估价、土地产权登记和按照贷款额的5%认购股本等等。当他履行了这一切义务之后,国家土地银行就会通过贷款协会的秘书兼出纳把贷款送给他。
(4)贷款的用途限制与数量限制。对农民的贷款只能以农地初级抵押贷款的形式发放,贷款用途限于:用于购买农用土地;用于购买农业生产所必需的设备、良种、肥料和牲畜;用于农地改良设施的购建。其中“设备”和“改良设施”的具体范围由国家农地抵押贷款委员会根据不同时期、不同地区农业生产的实际情况作出明确规定。此外,对每一个农户通过国家土地银行的借款数量也应有明确规定。例如,美国在联邦农场贷款系统组建初期规定,一个农民通过联邦土地银行的借款数量在100美元到25000美元之间,而且,借款数量不能超过农地评估价值的50%和有保险保障的永久性改良价值的20%。
(5)贷款的利率、期限与偿还策略。农地抵押贷款利率根据农地抵押贷款证券的筹资成本确定,贷款期限在5年到40年之间,以偿债年金的形式分期偿还,但农民有权在取得贷款5年以后视情况提前偿还贷款。
(6)农民持股与国家农地抵押贷款系统的管理。农民持股在国家农地抵押贷款系统的管理中发挥着重要的作用。通过国家土地银行借款的农民必须按每借款100元认购一股的比例认购国家土地银行的股票。不管是通过贷款协会还是通过农地金融机构借款,这一要求是相同的。每股股票5元,借款农民可以直接支付,也可以从贷款中预先扣除。在通过贷款协会借款时,农民先从贷款协会认购股票,贷款协会再到国家土地银行认购相同数额的股票。国家土地银行为这种股票支付红利,红利数量取决于银行的盈利能力。在贷款期限内,农民会得到股票红利;当贷款还清以后,国家土地银行按面值赎回股票。这种持股方式在国家农地抵押贷款系统的管理中发挥着三重作用:首先,这种股本是对贷款的初步担保;第二,它是农民对国家农地抵押贷款系统进行管理制约的纽带,借款农民持股,可以使农民贷款协会,从而使国家土地银行最终制约在农民自己手里;第三,这种股本是农地金融信用创造的基础。因为国家土地银行的贷款额可以达到资本和盈余的20倍,农民每借款100元就增加5元股本,以这5元股本为基础,银行又可以发放另外100元贷款,这一过程可以无限地进行下去。这是农地金融有别于商业银行体系的独特的信用创造机制,毫无疑问,它也是银行业务历史上最独特和最慷慨的优惠条件。这样,农地金融业务的成长就排除了银行货币政策松紧变化的“一刀切”式的宏观调控的干扰,其唯一的限制就是符合国家农地抵押贷款法案规定的农民的贷款需求和金融市场对土地银行农地抵押贷证券的需求。
(7)农民的加倍持股义务与农地抵押信贷的道德风险防范。农民有义务加倍持有股票,这一规定相当于一个互保机制。因为农民贷款协会的持股人负有平等的个人责任,每个人不只是对自己的借款承担责任,而是对所有的合同、所有的借款和所有的负债按其持股的比例承担责任。加倍持股义务有助于加强协会成员的责任心,因为没有人愿意失去股本外加一笔等于股本的金额。这一义务规定不仅能使协会成员保持节俭、避开粗心大意,而且能使协会排除品行不端的人,还杜绝了投机。
2.其他借款途径的组织管理
(1)股份土地银行。私人股份土地银行的目的是满足那些借款额超过国家土地银行最高限额的农民的信贷需求,以及为那些没有加入农民贷款协会的农民提供服务。股份土地银行的信贷管理和土地证券发行管理与国家土地银行基本相同,都必须按照国家农地抵押贷款法案的规定开展业务活动。
(2)农地金融组织。国家土地银行也可以通过经国家农地抵押贷款委员会认可的农地金融机构发放贷款。这种机构可以是商业银行、信托公司、土地抵押公司或储蓄机构。这种通过机构借款的办法适用于所在地区没有组织农民贷款协会或本人不愿意加入农民贷款协会的农民。从事这种贷款业务的机构作为该项贷款的背书人,对贷款负完全责任。作为这种服务的酬劳,机构每年按未偿贷款本金的一定比例收取佃金。该比例由国家农地抵押贷款委员会统一规定。佣金从借款人认购的国家土地银行股票的红利中扣除。通过机构获得贷款与通过贷款协会获得贷款的贷款条件是相同的,只是通过机构取得贷款要给机构支付佣金,而通过贷款协会取得贷款则不用支付这笔钱。四、中国农地金融制度管理创新环境及配套条件中国农地金融制度建设是中国经济体制革新的一个有机组成部分,农地金融制度管理创新也离不开整体经济革新提供良好的环境及配套条件。首先,农地抵押制度的推行是以发达的土地流转市场为前提条件的,这就要求农村经济体制革新的重心,必须从目前的围绕承包关系进行的生产经营体制革新转移到以农地流转市场的培育为中心上来。从培育农地流转市场的角度看,现行的以平均主义为特点的所谓土地集体所有制并不是社会主义经济的特点,而是传统计划经济体制时期“一大二公”的人民公社制度的残余,它与党的“十四大”提出的建立社会主义市场经济体制的目标是格格不入的。(责任编辑：会计论文)>
因此,进行农地金融制度管理创新,首先必须废除农村土地集体所有制,建立农户土地所有制。第二,农地金融制度管理创新还要求变革现行的以银行为领导的金融管理体制。因为建立在部分准备金制度基础上的商业银行体系的信用扩张机制,缺乏内在的风险制约机制的约束,其风险制约主要依赖银行的监管;而建立在资本金制度基础上的农地金融信用扩张机制与风险制约机制是合二为一的,银行的货币政策工具和监管措施对它不适用。农地金融业务必须独立于以银行为领导的商业银行体系,由国家农地抵押贷款委员会领导。第三,农地金融的信用创造机制是以农地抵押证券这种金融工具形式实现的,农地抵押证券的发行与流通是农地金融的生命线。为了保护农地金融的生命线,我国农地金融主管部门应会同国家金融市场主管部门制定一套严格的农地抵押证券市场管理法律法规,确保农地抵押证券市场的安全运行。从历史经验看,美国农地金融成功的秘诀就在于有一套严格的农地抵押证券市场管理规程。在美国,任何联邦土地银行或股份土地银行发行农场抵押贷款证券之前,必须通过所在地区联邦土地银行的登记员向联邦农场贷款委员会递交发行证券的书面申请,同时,把作为发行担保的抵押契据和联邦农场贷款委员会需要的其他资料交给登记员收存。联邦农场贷款委员会对提供的担保品进行审查,然后,通过地区登记员及时把审查后的决策告诉申请银行。未经联邦农场贷款委员会书面批准,不得发行任何农场抵押贷款证券。当联邦农场贷款委员会批准了某一银行的土地证券发行时,登记员立刻按照规定程序确保证券的及时发行,并把获得的资金送给申请银行;如果发行证券申请被拒绝,所提供的担保品立刻退给申请银行。
用作发行证券担保的抵押品一律由地区登记员代为保管,登记员有权要求银行更换担保品,有权要求银行按照联邦农场贷款法案的规定为担保品支付利息和本金分期偿付。所有用作发行担保的担保品必须是农地初级抵押契据或美国政府债券,而美国政府债券只能由登记员自由裁量作为临时担保品。在土地证券发行过程中,每一个土地银行都对其官员的行为负责,而且对联邦农场贷款委员会负责。每一个土地银行首先对自己发行的证券负责,同时对任何一个资产耗尽的土地银行发行的土地证券的利息支付和本金偿付负责。一旦任何一个土地银行发生资不抵债的情况,其土地证券的未偿债务就由有偿付能力的银行按比例承担。每一个发行土地证券的银行必须向地区登记员及时报告用作发行担保的抵押品的利息支付和本金偿付情况,登记员则负责检查这些支付款项是否足额地存入到证券发行帐户的贷方。对于这些支付款项的用途,联邦农场贷款法案规定如下:①用于清偿到期土地证券;②用于按面值或低于面值的回购土地证券,维持土地证券行市;③用于发放符合规定的初级抵押贷款;④用于购买美国政府债券。这一规定对联邦土地银行和股份土地银行是一视同仁的。在这里,没有给银行官员利用托管的资金进行投机活动以任何可乘之机。第四,农地金融制度管理创新人才是关键。
农地金融业务急需两类人才:一是以农地金融银行家为代表的领导人才,包括国家土地银行、股份土地银行、农地金融机构和农民贷款协会的组织者和领导者;二是需要一大批专业技术人员,包括银行的农地抵押贷款评估员,抵押品登记员和农民贷款协会的秘书兼出纳。为了适应农地金融制度管理创新的需要,倡议国家尽快建立农地金融人才培训、考核与资格认证制度。第五,由于我国农民的兼业化已经非常普遍,农民非农收入已远远超过农业收入,现行的农村税费政策仍把税费负担加在土地上,这不仅不符合税负公平原则,也不利于农地抵押制度的推行。倡议革新现行农村税费制度,实行农民个人所得税制度,全国规定统一的起征点。第六,农地金融制度管理创新涉及到《银行法》、《商业银行法》、《土地承包法》和《担保法》等法律法规。现行的《银行法》和《商业银行法》把农村金融活动统统纳入其管辖权下,混淆了农地金融业务与商业银行业务截然不同的性质。1995年颁布的《中华人民共和国担保法》规定,农村集体土地不能用于抵押,2002年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》虽然规定农民承包地可以流转、抵押,但对金融机构没有约束力。倡议拟起草的《中华人民共和国农地抵押贷款法案》对农地金融的独立地位、农户土地永久所有权、农地抵押权等做出明确规定,并且赋予农地抵押贷款法对抗其他相关法律的效力。最后,农民的信用观念与意识是农地金融制度管理创新的社会基础。在一个没有信用文化的地方开展信用活动是极其危险的。从培育农村信用文化的角度看,农民贷款协会与其说是一个给农民提供资金支持的渠道,不如说是一个培育农民信用观念与意识的组织。因此,农民贷款协会会员资格的取得必须以诚实守信为首要条件。在农民贷款协会的日常工作中,必须不断加强培养农民的信用观念与意识。此外,政府部门、各种社会团体和新闻媒介也应加入到培育农村信用文化这一世纪伟业中来,树立起诚实守信的社会主义农村新风尚。
参考文献
〔1〕李树生:《农村经济发展与金融市场化研究》,中国金融出版社,1999年。
〔2〕谢平:《中国农村信用合作社体制革新的争论》,《金融研究》2001年第1期。
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〔4〕王选庆(1998a):《试论农业现代化进程中的农业信用形象与金融地位》,《农业现代化研究》第19卷专刊,1998年11月:18-20———(1998b):Agricultural Finance Reform in China: Dilemma and Choice ed. Yuanhui Lin, Oliver H M You: Proceedings of the1998 Annual Conference of the Academy of International Business Southeast Asia Region . Nanning: Gangxi People’s PublishingHouse 1998: 339-404
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