会计中国会计法规体系框架结构研究

中国会计法规体系的框架结构研究

一、研究背景

1999年修订的《会计法》在保证会计信息的真实性。完善会计监督体系、规范会计基础工作、明晰会计法律责任等方面有了历史性的进步，标志着我国会计法制化建设进入了一个新的时期。然而由于市场经济条件下复杂的经济活动和经济关系，特别是资本市场对会计信会计专业论文
息要求的加强、会计处理技术飞速发展对传统会计的冲击以及新兴金融工具的不断涌现，现行的会计法规渐显不足。因此，我们应当研究和思考如何建立以《会计法》为核心、促进社会主义市场经济健康发展的会计法规体系，理顺《会计法》与其他相关法律法规的关系，这是当前会计理论研究的＿个重要课题。它对进一步发挥会计法规及相关法律在打击会计、保证会计信息真实性、维护经济秩序等方面的作用具有重大的意义。

二、对我国会计法规体系的基本评价

从整体上看，会计工作的各个层次、各个方面在我国的会计法规体系中都有涉及。在会计核算方面，已形成"《会计法》→会计准则和企业会计制度→分行业会计制度"的﹁整套会计法规体系；在会计监督方面也形成了以《会计法》、《审计法》和《注册会计师法》为统帅，包括各种行政法规在内的共同指导会计监督和审计执业的法规体系；在会计基础工作、会计人员管理等方面也有不少的规章制度，如《会计基础工作规范》、《会计人员从业资格管理办法》和《会计人员继续教育暂行规定》等。我国的会计法规体系既体现了中国特色，又借鉴了国际惯例。尽管我国的会计法规建设在各方面取得了重大的成果，但也存在一些问题，仍需不断完善。
1.《企业会计准则》（基本准则）中的一些内容已经不能够适应形势发展的需要；具体会计准则绝大部分只适用于上市公司，也远远不能够满足规范会计行为、提高会计信息质量的要求。
2.从预算会计体系上看，虽然在1997年已发布了《事业单位会计准则（试行）》（处于基本准则的地位），但政府会计准则尚未制定。因此，从完善会计准则体系角度看，客观上要求加紧制定行政单位会计准则、总预算会计准则、事业单位的具体会计准则，同时更有必要建立一个财务会计概念框架来指导预算会计准则的制定。
3.从我国会计法规的规范程序上看，政出多门的现象仍然存在。如企业会计准则和企业会计制度并行，财政部与证监会都出台法规对上市公司的会计行为进行规范等。
4.会计法律与其他相关法律存在协调问题，如修订的《会计法》加大了对违法的会计行为的惩罚力度，而对这些会计违法行为的惩罚则有赖于《民法》、《刑法》等法规内容的配套与完善。
我国的会计法规体系具体包括：（1）会计法律，即《会计法》。它是调整我国经济生活中会计关系的法律规范。《会计法》是会计法律制度中层次最高的法律规范，是制定其他会计法规的依据，也是指导会计工作的最高准则。 （2）会计行政法规。它是调整经济生活中某些方面会计关系的法律规范。会计行政法规由国务院制定发布或者国务院有关部门拟订经国务院批准发布，制定依据是《会计法》。如：1990年12月31日国务院发布的《总会计师条例》，1992年11月16日国务院批准、同月30日财政部发布的《企业会计准则》等。 （3）会计规章，是指由主管全国会计工作的行政部门--财政部就会计工作中某些方面内容所制定的规范性文件。国务院有关部门根据其职责制定的会计方面的规范性文件，如实施国家统一的会计制度的具体办法等，也属于会计规章，但必须报财政部审核批准。会计规章依据会计法律和会计行政法规制定，如财政部发布的《股份有限公司会计制度》、《会计基础工作规范》，财政部与国家档案局联合发布的《会计档案管理办法》等。
各省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会在同宪法和会计法律、行政法规不相抵触的前提下制定发布的会计规范性文件，也是我国会计法律制度的重要组成部分。
我国会计法规体系应该分别从纵向和横向进行划分:纵向上,按照我国会计法规的制定机关和法律效力将其分为会计法律、会计行政法规、会计部门规章与地方政府和行业主管部门的会计规章四个层次;横向上,按照会计法规的内容将会其划分为会计核算方面的法规、会计监督方面的法规、会计机构和会计人员方面的法规以及会计工作管理方面的法规四个方面。
我国现行会计法规体系还存在着一些问题，需要采取一系列的措施加以完善，以确保会计法规的统一性和严肃性。随着社会主义市场经济的发展和政治经济体制改革的不断深入，我国已初步建立了以《会计法》为主体的较为完善的会计法规体系。这对于规范会计行为，保证会计信息的真实、完整，强化经济管理，维护社会主义市场经济秩序，发挥了极其重要的作用。尽管如此，但仍存在一些问题，需进一步加以完善.

三、现行会计法规体系存在的主要问题

1.会计法规的质量不高，部分法规的内容滞后。主要表现为：第一，某些会计法规的内容陈旧过时，已不适应转变政府职能和转换企业经营机制的要求以及经济全球化的挑战，但清理废止或修订工作没有跟上。第二，某些会计法规制定时就缺乏充分的调研论证，没有很好地考虑我国的实际情况，导致其相关规定不合理、不科学，实施过程中暴露出很多问题。正因为如此，一些"补充规定"、"问题解答"、"补充办法"之类的文件不断出现，严重影响会计法规的效能发挥。第三，某些会计法规规定的过于笼统，伸缩性大，有漏洞和空子可钻，有的法规对权利义务的规定较细，但对违法者要承担的法律责任则一带而过。第四，某些会计法规的内容不够完整，一些成熟的会计理论和实证研究的成果和工作经验没有很好地总结出来，成为会计法规的内容。到目前为止，找不到会计学会、总会计师协会等会计民间组织的相关法律规定。会计委派制已在会计实际工作中实施多年，但其法律依据问题至今没有得到解决。
2.不同的法规之间不协调。主要表现在：第一，会计法规与其他法规中的有关条款存在不衔接，甚至相互冲突的现象。如《会计法》第43条规定："伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，......对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款。"《公司法》第212条规定："公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上十万元以下的罚款。"而《证券法》第177条规定："经核准上市交易的证券，其发行人未按照有关规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者有重大遗漏的，......对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。"这三部法颁布（修订）的时间很接近，但规定的罚款金额却各不相同，真令人费解。又如《财政部门实施会计监督办法》第56条规定："当事人对加处罚款有异议的，应当先缴纳罚款和因逾期缴纳罚款所加处的罚款，再依法申请行政复议或者提起行政诉讼。"这一规定不仅与现行的《立法法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律规定相抵触，也违背了我国的入世承诺。第二，一些新立会计法规与已颁布的会计法规之间不协调。如《企业财务报告条例》、《企业会计制度》对会计要素的定义与《企业会计准则》不相同。第三，不同层次的会计法规之间的有关规定相互重复、抵触。如《会计法》、《企业财务报告条例》、《会计基础工作规范》都对记账本位币、会计记录的文字等作了相同的规定。又如《湖南省实施会计法办法》第26条规定：违反会计法和国家统一会计制度的规定设账的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上三万元以下的罚款。而《会计法》第42条则规定：不依法设置会计账簿和私设会计账簿的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款，两者对罚款金额的规定不完全相同。第四，同一层次甚至是同一会计法规的有关内容也不统一，甚至相互矛盾，诸如具体准则之间、会计制度内部、具体准则与会计制度之间等都或多或少地存在一些自相矛盾之处。如中国证监会发布的《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》与财政部对上市公司的信息披露要求就有诸多不协调的地方。
3.某些会计法规的可操作性不强。主要表现为：第一，有些会计法律规定严重脱离我国实际，在目前条件下，根本不可能在我国全面实施。如《会计法》中关于会计记录文字的规定，《企业会计准则》中关于借贷记账法的规定，要在一些经济不发达的少数民族地区全面实施就不太现实。第二，某些会计法规的实施细则或具体实施办法迟迟没有制定出来，如个体工商户会计管理的具体办法，会计机构负责人任职资格制度以及体现行业特点的具体会计核算办法等至今没有出台。第三，某些会计法规条文的意思表示本身不明确、不具体、不严谨，导致不同的人对其理解存在差异。例如《会计法》第42条规定，对未按规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的行为，应对相关人员及单位给予行政处罚，这种既不讲违法的具体内容和形式，不讲原始凭证要素的哪个方面，也不分错误的金额大小，不论其后果的程度，均以一个规定论责任，在实际工作中是很难操作的。
4.地方会计法规建设薄弱。主要表现为：第一，对地方会计法规建设的理论研究不够，基本上还处于空白。第二，地方会计法规的制定、修改不及时。第三，地方会计法规的内容缺乏针对性，没有很好地结合本行政区域内的实际情况，大多数地方会计法规基本上是国家有关会计法规的翻版或若干法规内容的简单堆积。第

四、地方会计法规的实际执行情况不理想，对其执行情况缺乏必要的监督检查。

上述这些问题的存在，不仅影响会计法规的统一性和严肃性，也是造成有法不依、执法不严现象普遍的重要原因，更严重的是导致会计信息的失真，会给会计信息使用者带来不必要的损失。
建立适应我国市场经济条件的会计法规体系应该从以下方面着手：一是要完善我国现行法律对会计违法行为处罚的规定。诸如改变重视行政及刑事责任的法律处罚、轻视民事责任的法律处罚的现象，完善对虚假会计信息具体认定的法律规定，对虚假会计信息行为是因故意还是过失造成做出具体的处理规定等，特别是对民事责任承担以及会计法律责任分担问题要做出详细规定。二是要正视和处理好我国现行的会计法规体系所面临的问题。如司法部门应完善对会计违法行为执法的具体司法解释，财政部门应尽快制定《会计法》实施细则和对违法会计行为的处理办法，要处理好《企业会计制度》在会计法规体系中的地位，在制定会计业务处理规范方面要加强与税法规定的协调。同时，要注意解决好会计改革的科学性与现实性问题，坚决不能搞"头痛医头，脚痛医脚"的改革。
四：完善我国会计法规体系，应该着重考虑以下几个方面的问题：
1.在确立我国的会计立法模式要综合考虑与企业相关的各利益集团的需求。在制定会计法规时。要综合考虑《公司法》、《证券法》、《民法》和税法等法律要求，并与这些法律协调一致，更好地满足各利益集团的要求。
2.要坚持《会计法》在我国会计法规体系中的母法地位。制定单独的《会计法》并将其置于整个会计法规体系的母法地位，有利于综合考虑各利益集团的要求。从我国修订的《会计法》来看，其立法宗旨就是规范会计行为、保证会计信息质量。高质量的会计信息表现为真实、可靠、相关和及时，因此，按照这一宗旨所建立的会计法规体系，一定能够很好地满足投资者、债权人、企业和政府等利益集团的信息需求。当然，从发展的角度看，制定会计信息披露方面的法规还要从满足国际投资者等的需要来考虑。
3.尽快建立并实施一套完善的会计准则体系，改变会计准则与会计制度并行的局面，既要坚持我国社会主义市场经济发展的特殊要求，又要借鉴成功的国际会计惯例，使我国会计立法步入一个新的轨道。
4.在会计监督方面，应当在完善民间审计准则的同时，着手内部审计和政府审计准则的制定。从目前我国会计监督方面的法规体系来看，有关民间审计方面的法规体系相对完善，已形成了以《注册会计师法》为统帅，包括独立审计准则、《注册会计师职业道德基本准则》、《注册会计师质量控制基本准则》和《注册会计师职业后续教育基本准则》在内的法规体系。相比之下，内部审计和政府审计准则的制定就比较滞后，有关部门应该加紧制定，使之尽快形成体系。




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